Нацрт закона о заштити природе

Полазне основе 

1. Приказ проблема који закон треба да реши и њиховог узрока:

Здрава животна средина је посебно препозната као један од приоритета за побољшање квалитета живота грађана, а самим тим и за свеукупни напредак и развој државе и један је од приоритетних циљева Републике Србије. Једна од области у којима држава спроводи мере са циљем побољшања квалитета животне средине јесте област заштите природе. Основ за успостављање система заштите природе у Републици Србији је Закон о заштити природе који је, ради што ефикаснијег спровођења и усклађивања са међународним обавезама и законодавством ЕУ, неопходно повремено мењати и допуњавати.  

Закон о заштити природе („Службени гласник РС” бр. 36/09, 88/10 и 91/10 – испр. 14/16, 95/18 - др. закон и 71/21) донет је у свом изворном облику 2009. године, са одговарајућим подзаконским актима са правним основом у овом закону. Предмет овог закона је жеља законодавца да уреди материју заштите и очувања природе. Још прецизније, сврха овог закона је очување биолошке, геолошке и предеоне разоврсности као дела животне средине. Закон у члану 1. констатује да природа као добро од општег интереса за Републику Србију ужива заштиту у складу са овим законом и посебним законима. Током примене, вршене су измене и допуне 2009, 2010, 2016, 2018. и 2021. године. Ове промене односиле су се на одређене измене и допуне које су током примене прописа установљене као нужне. Изменама и допунама овог закона из 2010. године кориговани су и додати нови изрази употребљени у овом закону, додата је процедура прибављања услова заштите природе у поступку израде планова, основа, програма, пројеката, радова и других активности као и обавеза спровођења оцене прихватљивости за еколошку мрежу. Такође, додатно су уређене одредбе које се односе на поступак проглашења, режиме заштите, категоризацију и управљање заштићеним подручјима, као и утврђивање и мере заштите еколошке мреже, дозвољене радње са строго заштићеним и заштићеним дивљим врстама и истраживање строго заштићених и заштићених дивљих врста.. Током 2016. године додатно су уређене одредбе овог закона које се односе на строго заштићене и заштићене дивље врсте, поступак заштите природног подручја, еколошку мрежу и поступак спровођења оцене прихватљивости, заштиту типова станишта, алохтоне врсте, прекогранични промет дивљим врстама и држање и обележавање дивљих врста животиња у заточеништву. Законом о накнадама за коришћење јавних добара („Службени гласник РС” број 95/18) изменење су одредбе Закона о заштити природе које се односе на накнаде за коришћење заштићеног подручја. Последњим изменама и допунама Закона о заштити природе из 2021. године додатно су уређене одредбе које се односе на управљање заштићеним подручјима и еколошку мрежу и поступак спровођења оцене прихватљивости, спровођење Програма заштите природе и додатно су уређени режими заштите на заштићеним подручјима и заврањена је изградња хидроелектрана у заштићеним подручјима.

У складу са Законом о планском систему Републике Србије („Службени гласник РС'', број 30/18) и Законом о заштити природе („Службени гласник РС'' („Службени гласник РС” бр. 36/09, 88/10 и 91/10 – испр. 14/16, 95/18 - др. закон и 71/21), Министарство заштите животне средине образовало је радну групу и започело израду Програма заштите природе са Акционим планом за наредни период. 

Програм ће бити припремљен уз подршку пројекта Глобалног фонда за животну средину „Подршка за рано деловање за глобални оквир биодиверзитета” који спроводи Програм Уједињених нација за животну средину (УНЕП). Овај документ јавне политике пренеће обавезе Глобалног оквира за биодиверзитет Конвенције УН о биолошкој разноврсности (Закон о потврђивању Конвенције о биолошкој разноврсности („Службени гласник СРЈ”, број 11/2001 – међународни уговори)) и других мултилатералних уговора у области заштите природе и биодиверзитета.

Претходни документ јавне политике у овој области, Програм заштите природе Републике Србије за период од 2021. до 2023. године ("Службени гласник РС", број 53/21) са акционим планом, Влада је усвојила 20. маја 2021. године.

Закон је неопходно ускладити и са променама у националном законодавству са посебним освртом на Закон о планском систему Републике Србије ("Службени гласник РС", број 30/18). 

Узимајући у обзир обим промена у националном, европском и међународном законодавству, те потребу да се Закон усклади са овим прописима као и да се имплементирају решења за повећање ефикасности примене која су разрађена током дугогодишње праксе поступања у складу са Законом, потребно је донети нов Закон о заштити природе.

2. Циљеви и очекивани ефекти закона:

Циљеви и последични ефекти Закона деле се у две основне категорије: Усклађивање са међународним и европским нормама и стандардима и унапређење заштите природе. 

2.1. Усклађивање са међународним и европским нормама 

Законом ће се област заштите природе ускладити са преузетим обавезама из међународних уговора, њиховом имплементацијом у национално законодавство. Истовремено ће Законом, са циљем потпуне хармонизација са прописима ЕУ, бити транспоновани поједини елементи Директиве Савета ЕУ од 2. априла 1979. о очувању дивљих птица, директиве Савета ЕУ из 1992. године о заштити природних станишта и дивљих биљних и животињских врста и одговарајућим изменама ове директиве и Уредбом Савета ЕУ из 1996. године о заштити фауне и флоре и регулисања њихове трговине и одговарајућим изменама ове директиве.

Законом је потребно детаљно прописати приступ генетичким ресурсима и расподелу користи које проистичу из њиховог коришћења, уколико надлежни органи Републике Србије одлуче да регулишу приступ, са циљем стварања закодавног оквира за примену Уредбе (ЕУ) бр. 511/2014 и Спроведбене уредбе Комисије (ЕУ) бр. 2015/1866. Наведене обавезе, такође, проистичу из Закона о потврђивању Протокола из Нагоје о приступу генетичким ресурсима и праведној и једнакој расподели користи које проистичу из њиховог коришћења уз Конвенцију о биолошкој разноврсности („Службени гласник РС – Међународни уговори”, број 12/2018). Такође, потребно је ускладити национално законодавство са одредбама Уредбе (ЕУ) број 1143/2014 Европског парламента и Савета од 22. октобра 2014. године о спречавању и управљању увођења и ширења инвазивних алохтоних врста и одговарајућих спроведбених уредби. Осим одредби које се морају прописати законом, све техничке аспекте регулисања инвазивних алохтоних врста (IAS) је потребно прописати одговарајућим подзаконским актом, и то: 

- усвајање националне листе IAS;

- спровођење процене ризика;

- ограничење увоза, поседовања и коришћења IAS, као и случајеве одступања од наведених ограничења;

- усвајање хитних мера за IAS које нису на националној листи IAS и на које се не промењују општа ограничења;

- усвајање акционих планова приоритетне путеве увођења и ширења IAS;

- успостављање система надзора IAS и спровођење службених контрола;

- примену мера брзог искорењивања за врсте са усволене националне листе IAS као и за новооткривене IAS;

- примену мера управљања широко распрострањеним IAS;

- обнову екосистема који су оштећени од стране IAS;

- одговорност и накнаду трошкова за штету насталу од IAS;

- усвајање строжијих националних правила (нпр. национална „црна листа”, национална „бела листа”узгој у контролисаним условима, увоз или стављање на тржиште свих IAS)

- учешће јавности у усвајању акционих планова и мера управљања IAS.

Закон мора садржати правни основ за доношење наведених аката.

Још једна од активности планирана доношењем Закона је и потпуно усклађивање са Уредбом Савета (ЕЗ) број 338/97 о заштити врста дивље фауне и флоре регулисањем њихове трговине (CITES) и одговарајућим уредбама о измени и спроведбеним уредбама. Република Србија је ратификовала CITES конвенцију 2001. године и постепено је усвајала национално законодавство у складу са њеним основним одредбама, омогућавајући спровођење главних одредби ове конвенције. Национално законодавство је скоро у потпуности усаглашено са наведеним уредбама, али пошто су њихове измене честе, Закон и релевантни подзаконски акт мора да буде правовремено ревидиран како би садржао те промене.

Законом је планирано стварање основа за постепено спровођење Уредбе 2022/869 Европског парламента и Савета о обнови природе и измена ове уредбе из 2024. године, која представља важну прекретницу у заштити природе Европе, преласком са традиционалне заштите и очувања природе на њено обнављање, на основу прописаног сета мера које је потребно предузети са циљем обнове деградираних екосистема уважавајући значај сектора пољопривреде, помоћи у постизању циљева ЕУ о клими и биодиверзитету и унапређењу безбедности хране.

Оба наведена циља ће као ефекат имати испуњење међународних обавеза Републике Србије и у складу су са стратешким опредељењем увођења европских и глобалних стандарда заштите природе.

2.2. Унапређење заштите природе

Кроз усклађивање са међународним и европским нормама истовремено се постиже унапређење заштите природе у Републици Србији. 

У Закону је потребно преиспитати значење свих израза који су коришћени у Закону о заштити природе („Службени гласник РС” бр. 36/09, 88/10 и 91/10 – испр. 14/16, 95/18 - др. закон и 71/21).

Мере заштите природе, треба поново дефинисати, имајући у виду да су у постојећем закону уопштене и недовољно применљиве.

Спровођење поступка оцене прихватљивости потребно је ускладити са поступцима које утврђује Закон о процени утицаја на животну средину и Закон о стратешкој процени утицаја на животну средину. 

Закон је потребно је ускладити са Законом о потврђивању Протокола из Нагоје о приступу генетичким ресурсима и праведној и једнакој расподели користи које проистичу из њиховог коришћења уз Конвенцију о биолошкој разноврсности („Службени гласник РС – Међународни уговори” бр. 12/18) као и са Уредбом 511/2014 о мерама усклађивања за кориснике Протокола из Нагоје о приступу генетским ресурсима и поштеној и правичној подели добити која произилази из њиховог коришћења у Унији (Нагоја протокол) и Спроведбеном уредбом Комисије (ЕУ) 2015/1866 у погледу регистра збирки, праћења усклађености корисника и најбољих пракси. 

Закон је потребно, такође, ускладити са правним тековинама ЕУ у области инвазивних алохтоних врста - Уредба (ЕУ) број 1143/2014 Европског парламента и Савета од 22. октобра 2014. године о спречавању и управљању увођења и ширења инвазивних алохтоних врста и одговарајуће имплементационе уредбе.

Потребно је прописати нове норме о заштити и мерама очувања објеката инвентара геонаслеђа, како за покретне, тако и за непокретне и идетификоване објекте у Централном регистру Завода за заштиту природе Србије. 

Када је у питању заштита предела, неопходно је утврдити правни основ за доношење подазаконског акта о заштити предела и о њиховој категоризацији.

Такође, у контексту усклађености правних аката, важно је узети у обзир будући предлог Завода за заштиту природе Србије о новим категоријама заштите строго заштићених и заштићених врста, на основу кога ће се мењати правни основ у овом Нацрту закона и одговарајући подзаконски акт. Ово је уско повезано са правним основом који се односи на еколошку мрежу.

Потребно је да се прецизира и да се пропише јасан поступак утврђивања јавног интереса. 

Такође, Закон је потребно ускладити са Уредбом (ЕУ) број 1143/2014 Европског парламента и Савета од 22. октобра 2014. године о спречавању и управљању увођења и ширења инвазивних алохтоних врста прописивањем услова под којима је могуће одступање од забране уношења инвазивних алохтоних врста и њихових хибрида од значаја за ЕУ као и од националног значаја у слободну природу на подручју Републике Србије. Потребно је прописати и мере спречавања и управљања увођења (уношења) и ширења алохтоних инвазивних врста као и праћење ефикасности наведених мера. Потребно је прописати одредбе за успостављање система надзора инвазивних алохтоних врста или укључивања у постојећи систем мониторинга природе и биодиверзитета, са циљем раног откривања уношења или присуства инвазивних алохтоних врста од значаја за ЕУ као и од националног значаја. Потребно је прописати и одредбе којима се обезбеђује обнова екосистема оштећених инвазивним алохтоним врстама као и надокнада трошкова у складу са принципом „загађивач плаћа”. Овај члан потребно је ускладити са Делегираном уредбом Комисије (ЕУ) 2018/968 којом се допуњује Уредба (ЕУ) бр. 1143/2014 Европског парламента и Савета у погледу процене ризика у вези са инвазивним алохтоним врстама прописивањем методологије процене ризика (или успостављањем правног основа за подзаконски акт).

Законом је планирано и потпуно усклађивање са Уредбом Савета (ЕЗ) број 338/97 о заштити врста дивље фауне и флоре регулисањем њихове трговине (CITES) и одговарајућим уредбама о измени и спроведбеним уредбама.

Неопходно је Законом дефинисати надлежност Министарства заштите животне средине у процесу издавања дозволе за рад зоолошког врта као и оснивања и дозволе за рад прихватилишта за дивље животиње односно регулисати и успоставити објекте за прихват и поступање са привремено задржаним, привремено одузетим, трајно одузетим дивљим животињама.

Све наведене мере ће унапредити заштиту природе у Републици Србији у складу са највишим међународним стандардима.

3. Основна начела за уређивање друштвених односа у тој области, укључујући и права и обавезе субјеката на које се закон односи:

Основна начела заштите природе јесу:

1) начело високог степена заштите природе: свако је дужан да при предузимању активности или вршењу делатности допринесе заштити и унапређивању природе, биолошке, геолошке и предеоне разноврсности, очувању општекорисних функција природе и природне равнотеже;

2) начело одрживог коришћења: коришћење природних ресурса може се вршити само до степена и на начин којима се не угрожава разноврсност и функционисање природних система и процеса;

3) начело примене мера и услова заштите природе: у коришћењу природних ресурса и заштићених природних добара, планирању и уређењу простора, примењују се начела, мере и услови заштите природе;

4) начело интегрисане заштите: заштита природе је саставни део стратегије одрживог развоја, просторног и урбанистичког планирања и других планова, програма и основа;

5) начело „корисник плаћа”: корисник природног ресурса и заштићеног природног добра, дужан је да плати накнаду за њихово коришћење и сноси трошкове санације и рекултивације простора;

6) начело сарадње: државни органи, органи аутономне покрајине и органи јединице локалне самоуправе, организације и институције, као и друга правна и физичка лица, при вршењу својих послова и задатака дужни су да поступају у складу са начелима, циљевима, мерама и условима заштите и трајног очувања природе и да при томе остварују међусобну и међународну сарадњу;

7) начело непосредне примене међународног права: државни органи и органи аутономне покрајине и органи јединице локалне самоуправе, организације и институције, као и друга правна лица, предузетници и физичка лица, при вршењу својих послова и задатака непосредно примењују општеприхваћена правила међународног права и потврђене међународне уговоре као саставни део правног система;

8) начело предострожности: када постоји претња настанка значајне или неповратне штете за заштићено природно добро, значајног негативног утицаја на циљеве очувања или целовитости еколошке мреже, недостатак научних података неће бити узет као разлог за недоношење одлуке, одлагање или непредузимање мера за спречавање угрожавања и деградације природе у складу са овим законом.

На заштиту природе примењују се и основна начела заштите животне средине, у складу са законом. Сви предлози у тексту представљају само полазну основу за дискусију приликом израде Нацрта закона о заштити природеа и подложни су изменама.

Позивамо заинтересовану јавност да достави писане предлоге и сугестије у вези са уређивањем горе наведених области које ће бити предмет уређивања Нацртом закона о заштити природе у временском периоду од 7.08.2025.године до 7.09.2025. године на адресу електронске поште priroda@eko.gov.rs.