Nacrt zakona o zaštiti prirode

Polazne osnove 

1. Prikaz problema koji zakon treba da reši i njihovog uzroka:

Zdrava životna sredina je posebno prepoznata kao jedan od prioriteta za poboljšanje kvaliteta života građana, a samim tim i za sveukupni napredak i razvoj države i jedan je od prioritetnih ciljeva Republike Srbije. Jedna od oblasti u kojima država sprovodi mere sa ciljem poboljšanja kvaliteta životne sredine jeste oblast zaštite prirode. Osnov za uspostavljanje sistema zaštite prirode u Republici Srbiji je Zakon o zaštiti prirode koji je, radi što efikasnijeg sprovođenja i usklađivanja sa međunarodnim obavezama i zakonodavstvom EU, neophodno povremeno menjati i dopunjavati.  

Zakon o zaštiti prirode („Službeni glasnik RS” br. 36/09, 88/10 i 91/10 – ispr. 14/16, 95/18 - dr. zakon i 71/21) donet je u svom izvornom obliku 2009. godine, sa odgovarajućim podzakonskim aktima sa pravnim osnovom u ovom zakonu. Predmet ovog zakona je želja zakonodavca da uredi materiju zaštite i očuvanja prirode. Još preciznije, svrha ovog zakona je očuvanje biološke, geološke i predeone razovrsnosti kao dela životne sredine. Zakon u članu 1. konstatuje da priroda kao dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju uživa zaštitu u skladu sa ovim zakonom i posebnim zakonima. Tokom primene, vršene su izmene i dopune 2009, 2010, 2016, 2018. i 2021. godine. Ove promene odnosile su se na određene izmene i dopune koje su tokom primene propisa ustanovljene kao nužne. Izmenama i dopunama ovog zakona iz 2010. godine korigovani su i dodati novi izrazi upotrebljeni u ovom zakonu, dodata je procedura pribavljanja uslova zaštite prirode u postupku izrade planova, osnova, programa, projekata, radova i drugih aktivnosti kao i obaveza sprovođenja ocene prihvatljivosti za ekološku mrežu. Takođe, dodatno su uređene odredbe koje se odnose na postupak proglašenja, režime zaštite, kategorizaciju i upravljanje zaštićenim područjima, kao i utvrđivanje i mere zaštite ekološke mreže, dozvoljene radnje sa strogo zaštićenim i zaštićenim divljim vrstama i istraživanje strogo zaštićenih i zaštićenih divljih vrsta.. Tokom 2016. godine dodatno su uređene odredbe ovog zakona koje se odnose na strogo zaštićene i zaštićene divlje vrste, postupak zaštite prirodnog područja, ekološku mrežu i postupak sprovođenja ocene prihvatljivosti, zaštitu tipova staništa, alohtone vrste, prekogranični promet divljim vrstama i držanje i obeležavanje divljih vrsta životinja u zatočeništvu. Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara („Službeni glasnik RS” broj 95/18) izmenenje su odredbe Zakona o zaštiti prirode koje se odnose na naknade za korišćenje zaštićenog područja. Poslednjim izmenama i dopunama Zakona o zaštiti prirode iz 2021. godine dodatno su uređene odredbe koje se odnose na upravljanje zaštićenim područjima i ekološku mrežu i postupak sprovođenja ocene prihvatljivosti, sprovođenje Programa zaštite prirode i dodatno su uređeni režimi zaštite na zaštićenim područjima i zavranjena je izgradnja hidroelektrana u zaštićenim područjima.

U skladu sa Zakonom o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS'', broj 30/18) i Zakonom o zaštiti prirode („Službeni glasnik RS'' („Službeni glasnik RS” br. 36/09, 88/10 i 91/10 – ispr. 14/16, 95/18 - dr. zakon i 71/21), Ministarstvo zaštite životne sredine obrazovalo je radnu grupu i započelo izradu Programa zaštite prirode sa Akcionim planom za naredni period. 

Program će biti pripremljen uz podršku projekta Globalnog fonda za životnu sredinu „Podrška za rano delovanje za globalni okvir biodiverziteta” koji sprovodi Program Ujedinjenih nacija za životnu sredinu (UNEP). Ovaj dokument javne politike preneće obaveze Globalnog okvira za biodiverzitet Konvencije UN o biološkoj raznovrsnosti (Zakon o potvrđivanju Konvencije o biološkoj raznovrsnosti („Službeni glasnik SRJ”, broj 11/2001 – međunarodni ugovori)) i drugih multilateralnih ugovora u oblasti zaštite prirode i biodiverziteta.

Prethodni dokument javne politike u ovoj oblasti, Program zaštite prirode Republike Srbije za period od 2021. do 2023. godine ("Službeni glasnik RS", broj 53/21) sa akcionim planom, Vlada je usvojila 20. maja 2021. godine.

Zakon je neophodno uskladiti i sa promenama u nacionalnom zakonodavstvu sa posebnim osvrtom na Zakon o planskom sistemu Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 30/18). 

Uzimajući u obzir obim promena u nacionalnom, evropskom i međunarodnom zakonodavstvu, te potrebu da se Zakon uskladi sa ovim propisima kao i da se implementiraju rešenja za povećanje efikasnosti primene koja su razrađena tokom dugogodišnje prakse postupanja u skladu sa Zakonom, potrebno je doneti nov Zakon o zaštiti prirode.

2. Ciljevi i očekivani efekti zakona:

Ciljevi i posledični efekti Zakona dele se u dve osnovne kategorije: Usklađivanje sa međunarodnim i evropskim normama i standardima i unapređenje zaštite prirode. 

2.1. Usklađivanje sa međunarodnim i evropskim normama 

Zakonom će se oblast zaštite prirode uskladiti sa preuzetim obavezama iz međunarodnih ugovora, njihovom implementacijom u nacionalno zakonodavstvo. Istovremeno će Zakonom, sa ciljem potpune harmonizacija sa propisima EU, biti transponovani pojedini elementi Direktive Saveta EU od 2. aprila 1979. o očuvanju divljih ptica, direktive Saveta EU iz 1992. godine o zaštiti prirodnih staništa i divljih biljnih i životinjskih vrsta i odgovarajućim izmenama ove direktive i Uredbom Saveta EU iz 1996. godine o zaštiti faune i flore i regulisanja njihove trgovine i odgovarajućim izmenama ove direktive.

Zakonom je potrebno detaljno propisati pristup genetičkim resursima i raspodelu koristi koje proističu iz njihovog korišćenja, ukoliko nadležni organi Republike Srbije odluče da regulišu pristup, sa ciljem stvaranja zakodavnog okvira za primenu Uredbe (EU) br. 511/2014 i Sprovedbene uredbe Komisije (EU) br. 2015/1866. Navedene obaveze, takođe, proističu iz Zakona o potvrđivanju Protokola iz Nagoje o pristupu genetičkim resursima i pravednoj i jednakoj raspodeli koristi koje proističu iz njihovog korišćenja uz Konvenciju o biološkoj raznovrsnosti („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 12/2018). Takođe, potrebno je uskladiti nacionalno zakonodavstvo sa odredbama Uredbe (EU) broj 1143/2014 Evropskog parlamenta i Saveta od 22. oktobra 2014. godine o sprečavanju i upravljanju uvođenja i širenja invazivnih alohtonih vrsta i odgovarajućih sprovedbenih uredbi. Osim odredbi koje se moraju propisati zakonom, sve tehničke aspekte regulisanja invazivnih alohtonih vrsta (IAS) je potrebno propisati odgovarajućim podzakonskim aktom, i to: 

- usvajanje nacionalne liste IAS;

- sprovođenje procene rizika;

- ograničenje uvoza, posedovanja i korišćenja IAS, kao i slučajeve odstupanja od navedenih ograničenja;

- usvajanje hitnih mera za IAS koje nisu na nacionalnoj listi IAS i na koje se ne promenjuju opšta ograničenja;

- usvajanje akcionih planova prioritetne puteve uvođenja i širenja IAS;

- uspostavljanje sistema nadzora IAS i sprovođenje službenih kontrola;

- primenu mera brzog iskorenjivanja za vrste sa usvolene nacionalne liste IAS kao i za novootkrivene IAS;

- primenu mera upravljanja široko rasprostranjenim IAS;

- obnovu ekosistema koji su oštećeni od strane IAS;

- odgovornost i naknadu troškova za štetu nastalu od IAS;

- usvajanje strožijih nacionalnih pravila (npr. nacionalna „crna lista”, nacionalna „bela lista”uzgoj u kontrolisanim uslovima, uvoz ili stavljanje na tržište svih IAS)

- učešće javnosti u usvajanju akcionih planova i mera upravljanja IAS.

Zakon mora sadržati pravni osnov za donošenje navedenih akata.

Još jedna od aktivnosti planirana donošenjem Zakona je i potpuno usklađivanje sa Uredbom Saveta (EZ) broj 338/97 o zaštiti vrsta divlje faune i flore regulisanjem njihove trgovine (CITES) i odgovarajućim uredbama o izmeni i sprovedbenim uredbama. Republika Srbija je ratifikovala CITES konvenciju 2001. godine i postepeno je usvajala nacionalno zakonodavstvo u skladu sa njenim osnovnim odredbama, omogućavajući sprovođenje glavnih odredbi ove konvencije. Nacionalno zakonodavstvo je skoro u potpunosti usaglašeno sa navedenim uredbama, ali pošto su njihove izmene česte, Zakon i relevantni podzakonski akt mora da bude pravovremeno revidiran kako bi sadržao te promene.

Zakonom je planirano stvaranje osnova za postepeno sprovođenje Uredbe 2022/869 Evropskog parlamenta i Saveta o obnovi prirode i izmena ove uredbe iz 2024. godine, koja predstavlja važnu prekretnicu u zaštiti prirode Evrope, prelaskom sa tradicionalne zaštite i očuvanja prirode na njeno obnavljanje, na osnovu propisanog seta mera koje je potrebno preduzeti sa ciljem obnove degradiranih ekosistema uvažavajući značaj sektora poljoprivrede, pomoći u postizanju ciljeva EU o klimi i biodiverzitetu i unapređenju bezbednosti hrane.

Oba navedena cilja će kao efekat imati ispunjenje međunarodnih obaveza Republike Srbije i u skladu su sa strateškim opredeljenjem uvođenja evropskih i globalnih standarda zaštite prirode.

2.2. Unapređenje zaštite prirode

Kroz usklađivanje sa međunarodnim i evropskim normama istovremeno se postiže unapređenje zaštite prirode u Republici Srbiji. 

U Zakonu je potrebno preispitati značenje svih izraza koji su korišćeni u Zakonu o zaštiti prirode („Službeni glasnik RS” br. 36/09, 88/10 i 91/10 – ispr. 14/16, 95/18 - dr. zakon i 71/21).

Mere zaštite prirode, treba ponovo definisati, imajući u vidu da su u postojećem zakonu uopštene i nedovoljno primenljive.

Sprovođenje postupka ocene prihvatljivosti potrebno je uskladiti sa postupcima koje utvrđuje Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu i Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu. 

Zakon je potrebno je uskladiti sa Zakonom o potvrđivanju Protokola iz Nagoje o pristupu genetičkim resursima i pravednoj i jednakoj raspodeli koristi koje proističu iz njihovog korišćenja uz Konvenciju o biološkoj raznovrsnosti („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori” br. 12/18) kao i sa Uredbom 511/2014 o merama usklađivanja za korisnike Protokola iz Nagoje o pristupu genetskim resursima i poštenoj i pravičnoj podeli dobiti koja proizilazi iz njihovog korišćenja u Uniji (Nagoja protokol) i Sprovedbenom uredbom Komisije (EU) 2015/1866 u pogledu registra zbirki, praćenja usklađenosti korisnika i najboljih praksi. 

Zakon je potrebno, takođe, uskladiti sa pravnim tekovinama EU u oblasti invazivnih alohtonih vrsta - Uredba (EU) broj 1143/2014 Evropskog parlamenta i Saveta od 22. oktobra 2014. godine o sprečavanju i upravljanju uvođenja i širenja invazivnih alohtonih vrsta i odgovarajuće implementacione uredbe.

Potrebno je propisati nove norme o zaštiti i merama očuvanja objekata inventara geonasleđa, kako za pokretne, tako i za nepokretne i idetifikovane objekte u Centralnom registru Zavoda za zaštitu prirode Srbije. 

Kada je u pitanju zaštita predela, neophodno je utvrditi pravni osnov za donošenje podazakonskog akta o zaštiti predela i o njihovoj kategorizaciji.

Takođe, u kontekstu usklađenosti pravnih akata, važno je uzeti u obzir budući predlog Zavoda za zaštitu prirode Srbije o novim kategorijama zaštite strogo zaštićenih i zaštićenih vrsta, na osnovu koga će se menjati pravni osnov u ovom Nacrtu zakona i odgovarajući podzakonski akt. Ovo je usko povezano sa pravnim osnovom koji se odnosi na ekološku mrežu.

Potrebno je da se precizira i da se propiše jasan postupak utvrđivanja javnog interesa. 

Takođe, Zakon je potrebno uskladiti sa Uredbom (EU) broj 1143/2014 Evropskog parlamenta i Saveta od 22. oktobra 2014. godine o sprečavanju i upravljanju uvođenja i širenja invazivnih alohtonih vrsta propisivanjem uslova pod kojima je moguće odstupanje od zabrane unošenja invazivnih alohtonih vrsta i njihovih hibrida od značaja za EU kao i od nacionalnog značaja u slobodnu prirodu na području Republike Srbije. Potrebno je propisati i mere sprečavanja i upravljanja uvođenja (unošenja) i širenja alohtonih invazivnih vrsta kao i praćenje efikasnosti navedenih mera. Potrebno je propisati odredbe za uspostavljanje sistema nadzora invazivnih alohtonih vrsta ili uključivanja u postojeći sistem monitoringa prirode i biodiverziteta, sa ciljem ranog otkrivanja unošenja ili prisustva invazivnih alohtonih vrsta od značaja za EU kao i od nacionalnog značaja. Potrebno je propisati i odredbe kojima se obezbeđuje obnova ekosistema oštećenih invazivnim alohtonim vrstama kao i nadoknada troškova u skladu sa principom „zagađivač plaća”. Ovaj član potrebno je uskladiti sa Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2018/968 kojom se dopunjuje Uredba (EU) br. 1143/2014 Evropskog parlamenta i Saveta u pogledu procene rizika u vezi sa invazivnim alohtonim vrstama propisivanjem metodologije procene rizika (ili uspostavljanjem pravnog osnova za podzakonski akt).

Zakonom je planirano i potpuno usklađivanje sa Uredbom Saveta (EZ) broj 338/97 o zaštiti vrsta divlje faune i flore regulisanjem njihove trgovine (CITES) i odgovarajućim uredbama o izmeni i sprovedbenim uredbama.

Neophodno je Zakonom definisati nadležnost Ministarstva zaštite životne sredine u procesu izdavanja dozvole za rad zoološkog vrta kao i osnivanja i dozvole za rad prihvatilišta za divlje životinje odnosno regulisati i uspostaviti objekte za prihvat i postupanje sa privremeno zadržanim, privremeno oduzetim, trajno oduzetim divljim životinjama.

Sve navedene mere će unaprediti zaštitu prirode u Republici Srbiji u skladu sa najvišim međunarodnim standardima.

3. Osnovna načela za uređivanje društvenih odnosa u toj oblasti, uključujući i prava i obaveze subjekata na koje se zakon odnosi:

Osnovna načela zaštite prirode jesu:

1) načelo visokog stepena zaštite prirode: svako je dužan da pri preduzimanju aktivnosti ili vršenju delatnosti doprinese zaštiti i unapređivanju prirode, biološke, geološke i predeone raznovrsnosti, očuvanju opštekorisnih funkcija prirode i prirodne ravnoteže;

2) načelo održivog korišćenja: korišćenje prirodnih resursa može se vršiti samo do stepena i na način kojima se ne ugrožava raznovrsnost i funkcionisanje prirodnih sistema i procesa;

3) načelo primene mera i uslova zaštite prirode: u korišćenju prirodnih resursa i zaštićenih prirodnih dobara, planiranju i uređenju prostora, primenjuju se načela, mere i uslovi zaštite prirode;

4) načelo integrisane zaštite: zaštita prirode je sastavni deo strategije održivog razvoja, prostornog i urbanističkog planiranja i drugih planova, programa i osnova;

5) načelo „korisnik plaća”: korisnik prirodnog resursa i zaštićenog prirodnog dobra, dužan je da plati naknadu za njihovo korišćenje i snosi troškove sanacije i rekultivacije prostora;

6) načelo saradnje: državni organi, organi autonomne pokrajine i organi jedinice lokalne samouprave, organizacije i institucije, kao i druga pravna i fizička lica, pri vršenju svojih poslova i zadataka dužni su da postupaju u skladu sa načelima, ciljevima, merama i uslovima zaštite i trajnog očuvanja prirode i da pri tome ostvaruju međusobnu i međunarodnu saradnju;

7) načelo neposredne primene međunarodnog prava: državni organi i organi autonomne pokrajine i organi jedinice lokalne samouprave, organizacije i institucije, kao i druga pravna lica, preduzetnici i fizička lica, pri vršenju svojih poslova i zadataka neposredno primenjuju opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđene međunarodne ugovore kao sastavni deo pravnog sistema;

8) načelo predostrožnosti: kada postoji pretnja nastanka značajne ili nepovratne štete za zaštićeno prirodno dobro, značajnog negativnog uticaja na ciljeve očuvanja ili celovitosti ekološke mreže, nedostatak naučnih podataka neće biti uzet kao razlog za nedonošenje odluke, odlaganje ili nepreduzimanje mera za sprečavanje ugrožavanja i degradacije prirode u skladu sa ovim zakonom.

Na zaštitu prirode primenjuju se i osnovna načela zaštite životne sredine, u skladu sa zakonom. Svi predlozi u tekstu predstavljaju samo polaznu osnovu za diskusiju prilikom izrade Nacrta zakona o zaštiti prirodea i podložni su izmenama.

Pozivamo zainteresovanu javnost da dostavi pisane predloge i sugestije u vezi sa uređivanjem gore navedenih oblasti koje će biti predmet uređivanja Nacrtom zakona o zaštiti prirode u vremenskom periodu od 7.08.2025.godine do 7.09.2025. godine na adresu elektronske pošte priroda@eko.gov.rs.